数字外交的特点、路径与挑战

数字技术与外交的结合催生了数字外交,数字外交也成为外交领域的前沿舞台。2001 年,美国学者威尔逊·迪扎德(Wilson P.Dizard)在他的著作《数字外交:信息时代的美国外交政策》(Digital Diplomacy: U.S. Foreign Policyin the Information Age)中使用了“数字外交”一词,成为最早使用这一概念的人之一。此后,数字外交的轮廓日益清晰,并在新冠肺炎疫情全球蔓延的影响下得到了快速发展。当前,数字外交得到国家、国际组织等国际行为体的普遍重视。国际组织也开设了与网民互动的数字渠道,以提高其透明度与合法性,帮助其扩大影响,赢得公众的支持。数字外交的兴起与发展引发了人们对数字外交领域相关问题的思考。

一、数字外交的特点

从数字技术嵌入外交的不同视角出发,产生了数字时代外交的不同叙述方式,包括网络外交、人工智能外交、数据外交以及推特(Twitter)外交等。这些叙述方式反映出不同的数字技术对外交领域产生的不同影响,其理论内涵也各有侧重。网络外交指国际行为体利用网络平台和互联网技术,以发展和维护自己在信息时代的利益而展开的一系列外交参与以及对外宣传、对外交往的活动。数据外交主要探讨不同国家间存储、传输数据的规范和标准的谈判与实施,其中,大数据外交主要侧重于对外交决策模式的影响,以及对危机管理等相关问题的研究。推特外交特指以推特这一社交媒体作为外交活动平台的一种外交形态。简言之,数字外交是指通过数字工具或相关技术部门影响甚至改变外交的活动。作为一个广义的术语,数字外交包含数字化与外交互动的各种方式。从狭义上理解,数字外交被视为利用互联网和信息通信技术实现外交目标,或解决外交政策问题的一种方式。

(一)公共外交的延伸

数字外交可以被理解为公共外交的延伸。公共外交的一项重要作用是通过传播某些思想、观念与信息支持和促进本国外交政策目标的实现,即在对象国创造一种有利于接受本国提议的公众舆论环境。数字外交进一步扩展了这一领域,并为直接对话铺平了道路。在冷战结束之初,美国政治学者约瑟夫·奈(Joseph Nye)提出了软实力(softpower)的概念。软实力意味着在世界政治中通过说服、吸引或议程设置影响他人的信仰、价值观和想法,而不是通过军事威胁或经济胁迫的方式。美国奥巴马政府时期,在软实力的基础上又发展出巧实力(smart power)这一外交术语,并被约瑟夫·奈描述为“将硬实力和软实力资源结合成有效战略的能力”。随后,巧实力被奥巴马政府视为保护美国利益的新工具,并通过公共外交和社交媒体网站向海外施加影响力。从功能视角出发,数字外交与公共外交在很大程度上具有一致性。二者都是通过影响他国公众的思想观念,组织或协调相应的行动,促进本国价值观的普及与利益的实现。

(二)新的外交实践方式

在社交媒体、网络平台和数字应用程序等数字技术广泛发展的背景下,数字外交是作为新的外交实践方式出现的。一方面,数字外交被视为对传统外交形式的补充,有助于更迅速、更有效地开展传统外交;另一方面,数字外交具备的即时性、可见性、互动性特点,使它成为有别于传统外交的一种新的外交实践方式,扩大了各行为体在外交实践中的作用,加速了信息的传播与扩散。与双边谈判、多边会议、调解斡旋等成熟的外交方式相比,这种新的外交实践方式既包括数字化对传统外交实践方式带来的结构性变化,也包括通过行为体参与数量的提高和参与范围的扩大而引发的更深层次、更全面的外交数字化。这种变化不仅体现在数字外交的影响上,也体现在数字外交实践的演变方式上。在新冠肺炎疫情全球蔓延期间,数字外交的实践范畴由双边对话、多边会谈、首脑峰会等形式扩展到外交传播、公众互动、领事救助等多个方面。多层次、多领域、高频率的外交沟通,为克服疫情障碍、缓解国际社会的误解与摩擦发挥了重要作用。

(三)多元化的外交行为体

由于数字技术的广泛应用与信息传播速度的显著提高,除主权国家外,国际组织、跨国科技企业、科学家共同体以及广大民众成为数字时代国际体系的重要参与者,并在很大程度上推动了数字外交的实践与发展。一方面,国际社会权力发生扩散,多元化的行为体挑战了传统外交行为体的权威,使外交“民主化”的趋势明显,产生了公共合法性危机问题。另一方面,新行为体的崛起使传统的治理模式逐步向多中心治理模式过渡,并重塑了代表、沟通、谈判等传统的外交功能。随着国家行为体与非国家行为体之间的等级与界限不断被侵蚀,非国家行为体越来越多地参与并塑造社会信息的交流与传播,数字虚假信息与网络安全威胁对外交实践的影响日益明显,并迫使国家、国际组织等行为体重新思考数字外交的作用。

(四)双向互动的沟通方式

传统的外交传播方式是由外交行为体向公众群体宣传本国的外交立场、介绍外交政策、树立国家形象,是一种单向的、自上而下的传播方式。在数字媒体时代,人们通过接入互联网获得更多的信息的方式,改变了过去由传统权威媒体作为信息来源自上而下传播信息的方式。社交媒体成为外交行为体和公众之间交谈与倾听的双向渠道,两者之间的沟通方式由传统意义上的单向传播转变为双向互动传播。公众既是数字外交实践的对象,也是数字外交的行为主体之一。一方面,外交行为体通过数字媒体进行议程设置、积极引导公众关注其战略优先事项,使用对象国的语言并定期进行定量与定性的绩效评估。另一方面,公众的广泛参与在一定程度上改变了外交官只与社会特定阶层打交道的旧观念,促进了各利益攸关方参与外交实践,并在一定程度上影响国家外交政策的制定。此外,公众与数字外交行为体的双向互动产生了大量丰富的数据信息,为在数字外交领域应用人工智能、大数据等数字技术提供了重要的原料。

二、数字外交的实践路径

数字技术与国家、社会、个人的高度融合,进一步加大了外交对技术的依赖程度。数字外交在实践过程中发挥沟通、协调、预测、渗透等作用,对国际关系的影响日益显著。

(一)沟通工具

外交作为一种制度化的沟通方法,以非暴力的方式调解国家间的分歧,协调国家间的利益。因此,沟通成为外交的基本特征之一。数字外交首先是一种新的沟通工具与沟通技能。对外,数字外交改变了外交官与驻在国公众的沟通方式。在数字平台开通的媒体账户成为新的数字外交平台。通过数字媒体进行信息发布与政策宣传已经成为外交官日常工作的一部分。这一方式有助于外交机构及时回应国际社会关注的热点问题,通过设置不同的议题引导受众的关注点与舆论走向,掌握国际舆论的主动权。对内,国家内部不同组织之间、外交机构内各部门之间传统的层级制信息传递方式向横向沟通过渡,有助于领导人和政府部门用超越传统渠道的方式快速有效地进行信息传播、向广大受众分享信息、或制定政治议程等。此外,向对象国宣传本国的政策,维护国家的国际形象,也是数字外交沟通功能的重要表现之一。

(二)协调工具

数字技术的广泛应用正在对外交的组织结构以及外交人员的工作方式产生深刻的影响。数字外交通过数字工具协调跨部门间的信息管理,提升了信息共享效率与信息可用性。例如,美国国务院利用 Corridor、Communities@State 和 Diplopedia 等数字工具改善跨部门的知识管理。由于包括社交媒体在内的通信技术的广泛使用,各国之间的相互渗透日益加深,国家内部官僚组织对外交决策的影响日益增大。数字技术用于外交机构与其他官僚组织之间的沟通与协调,决策模式从原来较为封闭的垂直决策模式转变为将外交与内政、外交与专业部门以及外交与公众需求相结合的模式。此外,数字外交还在不同的外交行为体之间发挥协调作用,掌握前沿技术创新并囤积大量数据信息的跨国科技巨头正在成为极具影响力的新行为体。协调国家和跨国科技公司之间的关系,促进二者之间的合作成为数字外交的新任务之一。2017 年,丹麦任命了世界上首位科技大使。随后,丹麦的做法得到了更多欧洲国家的响应。据牛津大学一位外交研究学者统计,到2021 年 3 月,全世界已有 20 多位科技大使。技术大使的出现,挑战了传统大使的角色概念,改变了部分外交工作程序,成为这些国家面对科技发展新挑战、实施国家外交战略的具体工具之一。

(三)预测工具

数字技术引发的广泛联通性与迅速获取信息的能力,有助于对国际危机进行预测,并对国际变化进行管理。利用数字工具将社交媒体上外国公众的数据信息进行收集、监测和分析,了解外国公众对外交政策的想法,寻找冲突和变化的可能来源,并在此基础上进行预测。例如,美国国防部进行的信息量和速度计划(Information Volume and VelocityProgram)、联合国开展的地球脉动倡议(GlobalPulse Initiative)以及美国中央情报局(CIA)开展的情报高级研究项目活动(Intelligence AdvancedResearch Projects Activity)等,从社交媒体、市场活动等来源搜集数据信息并进行分析,实现冲突预测的目标。此外,数字技术的预测功能对外交官的工作产生了积极影响。利用人工智能、大数据预测等技术手段进行的技术分析正在取代外交官的理性分析。就领事工作而言,随着领事与海外利益保护任务的比重不断提升,依靠大数据、人工智能技术对海量数据进行抓取分析,对突发事件进行提前预警或综合研判,有助于外交机构做出科学决策并采取有效的应对措施。就谈判工作而言,人工智能可以用于分析过去的谈判内容,减少关键信息差距,帮助谈判者确定最佳的谈判策略,甚至可以帮助谈判者预测尚未完成谈判的进程与范围。

(四)舆论渗透的工具

数字技术的出现使外交的范围跨越了空间和时间的限制,数字外交成为进行舆论渗透、推广价值观以及进行颜色革命的工具。一方面,数字外交有助于增强传播内容的覆盖面和影响力,可以绕过对象国对媒体、舆论的管制,对其国内公众进行舆论渗透。例如,美国国务院在 2009 年成立的数字外联工作组(DOT),通过在阿拉伯语、乌尔都语和波斯语的互联网论坛发布有关美国外交政策的信息,直接与中东民众进行接触。通过数字外交在这些地区进行政策宣传与舆论渗透,有助于恢复美国的国际声誉并扩大美国的外交影响力。此外,美国国务院设置了不同的数字外交议题与项目,并通过社交媒体向目标群体进行推广,引导目标群体接受西方的价值标准,打消对美式民主与西方价值观的怀疑态度。另一方面,社交媒体在进行社会动员、组织政治行动,推动网络反政府和政权颠覆运动方面具有重要的作用。抗议者利用社交媒体组织示威活动,传播相关的活动信息,并通过塑造叙事、画面直播等方式提高事件的全球关注度,促使抗议目标的实现。

三、数字外交面临的挑战

与传统外交相比,数字外交在行为主体、行为方式、受众范围等方面存在较多不同之处。由于传统的外交文化、思维方式和组织结构依旧具有很强的生命力,这在一定程度上制约了外交对数字技术的接受度。同时,由于数字技术的前瞻性与社交媒体的特定逻辑,数字技术在给外交带来积极影响的同时,也使这一新领域受到国际规范缺失、技术缺陷、伦理风险、虚假信息传播以及数字鸿沟等方面的制约,影响了数字外交的应用与发展。

(一)国际规范的缺失

数字外交作为一个新兴领域,其国际规范的形成与治理机制的建立尚未完成,容易引发外交误解与行为冲突。

首先,与传统外交领域成熟的规范相比,新的数字外交范式尚未形成,现存的国际法无法直接覆盖所有数字外交领域。

其次,传统外交规范受到数字化的冲击与重塑,使传统外交自上而下的外交进程变得更加扁平化、透明化。在数字技术的影响下,驻外使馆可利用的外交空间被大幅压缩,无法利用信息上的不对称缓和国家间的关系,传统的外交工作方式发生了改变。

再次,得到国际社会一致认可的国际规则依然缺失。2014 年,微软公司呼吁制定全球《数字日内瓦公约》(Digital Geneva Conventions)提案;2017 年,《塔林手册 2.0 版》(Tallinn Manual2.0)发布;2018 年,25 个欧洲国家签署的《人工智能合作宣言》(Declaration of Cooperation onArtificial Intelligence)发布。这些文件先后出台显示出不同行为体对数字技术领域国际规范的关注与诉求。这些文件的出台虽然在一定程度上填补了数字空间国际规范领域的空白,但是,这些国际规范仍属于区域性的、非强制性的国际规则,未能获得国际社会一致认可。

(二)技术手段的局限

虽然视频会议等虚拟手段可以有效克服地理分散、降低成本、应对突发事件的影响,但是视频会议与面对面互动之间仍然存在明显的差异,尤其是在双方需要理解意图和建立信任的情况下。一方面,因为图像分辨率、相机距离、监控技术等问题,视频会议无法保持眼神接触,无法解读肢体语言,降低了沟通信息的丰富程度。另一方面,由于谈判的关键节点往往发生在国际会议的间隙,例如茶歇或午餐休息时进行的即兴讨论,或者在走廊及休息室等场所的偶遇,外交官在很大程度上依赖非正式的场外对话为解决问题寻找突破口。视频会议几乎没有给非正式的场外对话留下空间,外交官无法参与“走廊外交”,也无法通过视频会议就高度保密或敏感问题达成共识。技术的局限性限制了数字外交的应用,也反映出数字工具在促进人际关系互动与意图传递等方面存在问题。

(三)伦理风险的加剧

随着数字技术的广泛应用,以大规模使用人工智能为基础的社会正在加速形成。面部识别、自动驾驶、人工智能武器、政治营销等人工智能技术应用面临新的安全威胁与伦理风险。例如,社交媒体平台拥有通过照片识别友谊关系模式的专利,在结合用户资料的基础上,通过解读用户在网络商店里浏览商品时的面部表情为他们分配信任等级。在军事领域,随着人工智能武器(如无人机、无人驾驶飞机、军用机器人等)在现代战争中的广泛应用,大大降低了战争成本,战争发生的可能性显著提高。人工智能武器的滥用,将会产生巨大的安全隐患,并为打击国际暴力极端主义与国际反恐合作带来新的挑战。例如,英国政治咨询公司剑桥分析(Cambridge Analytical)被指控获取了 Facebook 的8700 万用户的隐私信息。美国共和党总统候选人特朗普的竞选团队利用这些数据绘制了基于观点、价值观、兴趣等要素的选民性格图,并向选民投送精心设计的广告,进而引导公众舆论的倾向,影响选举结果。

人工智能面临的伦理困境促使国际社会对其进行回应。2021 年 11 月,联合国教科文组织发布了《人工智能伦理问题建议书》(Recommendation onthe Ethics of Artificial Intelligence),成为全球首个针对人工智能伦理制定的规范框架,全世界政府层面达成了最广泛的共识,并将为进一步在人工智能领域形成有关的国际标准与国际法准则提供了强有力的参考。

(四)虚假信息的传播

在数字技术的影响下,信息的传播范围持续扩大,受众的互动频率显著提高。由于信息的即时传播特点,信息的传播速度与覆盖范围有时比准确性更受青睐,虚假信息传播的影响日益上升。虚假信息是指故意使用虚假信息欺骗、误导、混淆视听,数字虚假信息传播已经成为数字外交带来的负面影响之一。

首先,虚假信息的传播影响选举结果。通过负面广告、虚假新闻以及深度伪造的图片和视频对候选人进行“人格暗杀”,降低候选人的支持率。在 2016 年美国大选期间,劫持网络自身算法的机器人网络通过算法自动推送消息,将这些虚假信息进行成千上万次的复制与传播,在民众中制造混乱。

其次,虚假信息传播影响政治进程,加剧了政治极化与政党分化。通过制造更多党派冲突,从内部扰乱社会,促使社会信任基础的崩溃。

再次,信息传播的便捷性与快速性可能会导致受众被大量数据淹没,无法做出清楚、理性的判断,使信息内容与受众反应面临失控的风险,反过来也会削弱数字外交的有效性。

(五)新形式的数字鸿沟

目前,数字外交成为一种既定且广泛的国际实践,发达国家与发展中国家都十分重视并积极开展数字外交,这将进一步加剧数字鸿沟的扩大,并引发新形式数字鸿沟的出现。

首先,发达国家与发展中国家的技术差距持续扩大,形成不对称的技术依赖,使发展中国家在开展数字外交的过程中面临更多的脆弱性与风险。

其次,发展中国家由于技术差距无法平等、透明、有效地参与全球科技治理。精通数字技术的国家更有可能塑造多边议程,占据谈判优势,并在更广泛的范围定义新的数字治理国际标准及规范。

再次,虽然发展中国家的外交机构总体上能成功利用社交媒体、数字平台等数字工具开展外交实践。

然而,随着下一代数字技术的到来,在技术先进和技术落后的国家间很可能会出现一种新形式的“数字鸿沟”。相对于前两个阶段,下一代数字技术成本较高。以元宇宙技术为例,构建元宇宙对基础设施方面的要求更高,需要创建和维护虚拟世界、执行良好的行为标准、教育培养相关受众等一系列配套措施。

四、数字技术与外交互动及其影响

作为外交的前沿舞台,数字外交凸显的不仅是沟通方面发生的变化,也包括对外交组织结构、工作程序以及外交与内政之间互动方式产生的深刻影响。数字技术与外交之间的互动可以分为以下三个层次。

首先,促进数字技术的发展成为外交的任务。在数字化时代,有必要重新思考以技术主权为中心的外交任务。中国和美国之间竞争的主要目标是技术领域。谁掌握了新一代技术的主动权,谁将在国际舞台上拥有一席之地。因此,数字外交作为总体外交的一部分要服务于总体外交方略。

其次,数字技术是外交的工具。各国通过数字外交表达政策立场、澄清事实误解,促进国际合作。数字外交作为协调工具促进了国家内部各组织以及各外交行为体之间的互动,并通过利用先进的数字技术提高外交的工作效率、完善外交决策。

最后,数字技术正在给国际关系带来巨大的变化,成为数字时代外交领域的重要特征。由于国际社会权力扩散,外交主体日趋多元,新的行为体参与全球问题的广度与深度不断扩大,需要不断完善数字外交的“工具箱”,大力拓展数字外交的空间和渠道,为跨国数字合作创造新的机遇。同时,更加需要进一步促进科技全球化,消除数字鸿沟,持续推进全球数字治理机制的建设。

(本文刊登于《中国信息安全》杂志2022年第10期)

来源:中国信息安全

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